权威解读 天然林资源保护工程二期政策
国家林业局天然林保护工程管理中心

    指导思想 基本原则 主要目标

    工程二期总投入资金2440.2亿元，其中：中央投入2195.2亿元，地方投入245亿元。

    指导思想：高举中国特色的社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把培育森林资源、保护生态环境作为转变林区发展方式的着力点，以巩固一期建设成果为基础，以保护和培育天然林资源为核心，以保障和改善民生为宗旨，以调整完善政策为保障，加大投入力度，推进林区改革，提升发展能力，努力实现资源增长、质量提升、生态良好、民生改善、林区和谐。

    基本原则：坚持因地制宜，分区施策；坚持以人为本，保障民生；坚持政策引导，促进改革；坚持事权划分，分级负责。

    主要目标：到2020年，新增森林面积7800万亩、森林蓄积11亿立方米、碳汇4.16亿吨；工程区水土流失明显减少，生物多样性明显增加，同时为林区提供就业岗位64.85万个，基本解决转岗就业问题，实现林区社会和谐稳定。

    工程实施范围有所扩大

    天然林资源保护工程（以下简称天保工程）二期与一期相比，省（区、市）数量不变，县（局）数量适当调整。

    工程一期涉及长江上游、黄河上中游地区和东北、内蒙古等重点国有林区共17个省（区、市）。其中：长江上游包括四川、云南、贵州、重庆、湖北、西藏6省（区、市）；黄河上中游包括陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南7省（区）；东北内蒙古等重点国有林区包括内蒙古、吉林、黑龙江、海南、新疆5省（区）。二期实施范围在一期原有范围基础上，增加了丹江口库区的11个县（区、市），其中湖北7个、河南4个。新增的11个县，既是国家生态重点保护区域，也是国家级重点公益林建设区，还是国家南水北调中线工程的水源地。

    政策调整呈现七大亮点

    天保工程二期与一期相比，中央投入政策更加体现以人为本的精神，符合实际，更加具有针对性和可操作性。这些政策变化与调整，也是工程二期的亮点。主要体现在7个方面：

    更加关注西部经济发展。天保工程首先是国家重点生态工程，也是拉动西部区域经济增长的扶贫工程。与全国相比，西部省（区、市）经济发展相对滞后，提供配套资金能力较差。工程一期实施方案虽然规定地方按照总资金规模20%的比例提供配套资金，但实际执行中难以如数兑现。工程二期取消了地方配套资金，使这些省可以腾出资金去解决其他事关发展的一些关键问题，对加快区域经济发展有一定的促进作用。

    更加关注民生。二期方案大幅度提高了森林管护以及基本养老统筹、基本医疗、失业、工伤、生育5项社会保险补助标准，既解决了林业职工工资增长低于社会平均工资的问题，也解决了工程实施单位因社会平均工资连年上涨造成的参保费用缺口问题，确保企业职工全员参保。

    更加关注资源培育。从工程一期的单纯保护转向全方位的保育结合，有效地解决了天然次生林、人工林分生长过密，中幼龄树生长受阻造成的林木生长缓慢、生长被抑制、生态功能低下等问题。对国有林采取抚育措施后可加速林木生长；对东北、内蒙古等重点林区通过中幼林抚育和低效林改造等措施，可大幅度地提高林木生长量和林分质量，促进天然次生林向稳定结构顺向演替，同时也为巩固东北、内蒙古木材生产基地建设提供了有力保障，确保了国家木材战略储备。

    更加关注扩大就业。工程二期不再安排国有职工一次性安置，而是通过继续实施公益林建设、森林管护，以及新增中幼林抚育、后备资源培育等建设任务增加就业岗位，保证工程区所有职工充分就业。仅新增的中幼林抚育和森林培育两项任务，就可以新增就业岗位24.88万个。

    更加关注农民利益。天保工程一期对集体林没有经济补偿，很多农民对此意见很大，而二期则有效地兼顾了长江、黄河两大流域天保工程区的林农收入问题，对于纳入国家级公益林的，中央财政按每年每亩10元给予补偿；属于地方公益林的，中央财政每年每亩补助森林管护费3元。在工程区范围内没有纳入上述两类林的，由林农依法自主经营。

    更加注重企业改革。为鼓励森工企业分离目前负担的广播电视、城市环保、社区管理等公益事业，凡移交地方政府统一管理的，中央财政将给予补助。

    更加体现实事求是。工程二期改变了一期投入标准一定11年不变的静态资金预算控制，而是根据社会工资增长、物价变化等因素对投入标准进行动态管理。

    工程建设任务合理调整

    天保工程二期主要任务：长江上游、黄河上中游地区继续停止天然林商品性采伐，东北、内蒙古等重点国有林区从一期定产的1094.1万立方米，分3年调减到402.5万立方米；管护森林面积17.32亿亩；建设公益林1.16亿亩；国有中幼林抚育2.63亿亩，培育后备资源4890万亩；继续对国有职工社会保险、政社性支出给予补助。

    二期任务合理调整：工程二期取消了已结束的种苗、科技支撑、森林防火项目，以及国有和混岗职工一次性安置项目，继续对公益林建设（包括人工造林、封山育林、飞播造林），森林管护，职工社会保险（包括基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育），政社性支出（文教、卫生、公检法司、政府经费）进行补助并相应提高补助标准；增加的项目有，东北、内蒙古等重点国有林区的后续资源培育（包括人工造林和改造培育），国有中幼林抚育，天保工程区集体林中的国家级公益林补偿、地方公益林的管护补助，以及支持企业分离广播电视、城市环保、社区管理等公益事业的改革资金。

    特别关注各项补助政策措施

    生态修复方面

    1.关于公益林建设。

    长江上游、黄河上中游地区共有宜林荒山荒地、宜林沙荒地、采伐和火烧迹地、无林地合计为24242万亩，疏林地3619万亩。工程二期安排公益林建设11550万亩，其中：人工造林3050万亩，封山育林7100万亩，飞播造林1400万亩。在综合各地实际造林成本、立地条件等诸多因素，最终确定了各项投入标准。

    人工造林标准：工程一期单位投入标准为，长江上游地区200元/亩（中央预算内160元/亩），黄河上中游地区为300元/亩（中央预算内240元/亩）。经过工程一期建设，长江上游地区造林地有相当数量的宜林地处在高海拔、高寒、干热干旱河谷地区，造林难度增大，单位成本增加，所以工程二期将上述两个地区人工造林中央预算内单位投资标准统一提高到300元/亩。

    封山育林标准：原工程一期单位投入标准是70元/亩（中央投入56元/亩），工程二期中央预算内单位投资标准提高到70元/亩。

    飞播造林标准：工程一期单位投入标准是50元/亩（中央预算内40元），由于近几年航空油料价格上涨较多、种子价格上涨、空地勤人员工资增加等诸多因素，工程二期确定中央预算内单位投入标准提高到120元/亩。

    2.关于森林经营。

    中幼林抚育标准：工程一期实施禁伐和限伐措施，有效地增加了森林植被，也使大量天然次生林林分生长过密，自然更新速度周期长，中幼龄树生长受阻，幼树枯损严重，防护效能低下；大量人工林由于初植密度过高，林分郁闭后，空间竞争激烈，因没有及时抚育，生长被抑制，甚至造成大片林木衰退甚至死亡。因此，对国有中幼林抚育，促进林木生长，增加森林蓄积量已刻不容缓。同时，国有林区还有相当数量的职工处在待业和半待业状态，也需要寻找稳定的就业渠道。按照最新的森林资源清查数据，工程区有中幼林面积7.29亿亩（长江、黄河4.61亿亩，东北内蒙古2.68亿亩），工程二期按照轻重缓急的原则，优先对初植密度高、林分郁闭大、空间竞争激烈、生长被抑制的中幼林地块进行抚育，规划中幼林抚育任务2.63亿亩，占需要抚育面积的36%。中央财政按照120元/亩的标准安排补助。通过采取人为干预的措施，提高林木生长速度，提高林分质量，加快森林向稳定群落方向演替。

    后备资源培育标准：东北、内蒙古林区一直是我国重点国有林区，长期担负着为国家提供大量生产建设用材的任务，因而被誉为国家重要的木材生产基地。经过长期过量采伐，林区森林资源状况下降，龄组结构不合理、单位面积蓄积低、林地生产力低下、林分中目的树种组成降低等问题突出，使得现有森林结构处于不稳定状态，急需休养生息。为加快国有林区后备资源培育，保障我国木材战略安全，按照因地制宜、因林施策的原则，在保护好现有森林植被的基础上，采取人工造林和改造培育等综合措施，加快后备资源的培育，改善林分结构，提高林地生产力，增加森林蓄积。同时结合安置国有林业职工就业，并提高现有职工的收入。根据大量实地调查数据和成本分析，工程二期安排后备资源培育任务4890万亩，中央预算内单位投入标准为，人工造林300元/亩，森林改造培育200元/亩。

    3.关于森林管护。

    投入标准一是天保工程区森林管护与森林生态效益补偿政策并轨，二是与集体林权制度改革相衔接，实现不同用途林种、不同林权权属，享有不同的合理资金补助政策。工程二期共安排森林管护任务17.32亿亩。在管护面积中，首次将天保工程区2.8亿亩集体所有的国家级公益林，与全国森林生态效益补偿标准并轨；同时，考虑到3.6亿亩地方公益林生态区位的重要性以及中央财政投入的连续性，中央财政按3元/亩·年补助管护费。这样就有效地解决了工程一期实施中，没有对纳入天保工程区管护的集体林进行补偿的问题。

    国有林标准：工程一期的森林管护补助标准为1.75元/亩·年（中央财政1.4元/亩·年），工程二期，中央财政按照5元/亩·年的标准安排森林管护补助费，与国有国家公益林生态补偿标准一致。管护面积的核定，东北、内蒙古等重点国有林区（包括内蒙古南八局、吉林四局）、海南、新疆和新疆兵团，统一按照林地面积给予补助；长江上游、黄河上中游地区，继续按照有林地、灌木林地和未成林造林地面积给予补助。

    集体所有的国家公益林标准：中央财政安排森林生态效益补偿基金10元/亩·年，标准与非天保工程区一致。面积以国家界定的区划界定面积为准。

    集体所有的地方公益林标准：按照事权划分的原则，地方公益林主要由地方财政安排补偿基金，但考虑到其生态作用重要、省区地方财政比较紧张，以及国家投入政策的连续性等，中央财政按照3元/亩·年的标准补助森林管护费。

    集体林中的商品林标准：按照实行集体林权制度改革后，明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权的要求，由林农依法自主经营，中央不再安排管护补助费。

    改善民生方面

    1.关于职工社会保险。

    天保工程二期，长江上游和黄河上中游地区继续停止天然林的商品性采伐，东北、内蒙古等重点国有林区木材产量将在一期减产水平1094.1万立方米的基础上分3年继续大幅度调减到402.5万立方米，为解决工程区森工企业、国有林场（苗圃）等实施单位自身仍无力承担依法依规缴纳社会保险的问题，中央财政继续对这些单位承担的保险费给予补助。

    补助险种：继续延长工程一期的基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等5项保险补助政策。

    补助对象：以2008年底在册国有职工数量为准，不含离退休职工、混岗职工，以及2000年实施天保工程后新进的职工，之所以扣除了2000年实施天保工程后新进的职工，也是体现减员增效的原则。

    缴费基数：由于缴费基数是随着社会平均工资和林业职工工资的增长动态上涨，而确定的缴费基数不可能一年一定，高了，财政负担大，低了，又不能满足需要。经反复测算和研究，考虑到天保区职工工资长期低于社会平均水平，以2008年为例，天保工程区在岗职工年均工资12294元，仅为全国水平的39.7%。按照林业职工年均工资计算又偏低，达不到“缴费工资基数低于社会平均工资60%的，按60%缴纳保费”的要求。考虑到缴费基数既比较符合实际，又不增大财政的负担，最后决定以2008年各省（区、市）职工社会平均工资的80%为缴费基数。

    缴费比例标准：继续延续工程一期企业负担的缴费比例，即合计为30%，其中：基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育分别为20%、6%、2%、1%和1%。

    2.关于工程区国有林区职工住房建设。

    工程二期方案要求加快国有林区森工企业、国有林场的棚户区改造和危旧房改造工程。国家林业局已经按照中央的统一部署，编制了实施方案，并纳入林业建设“十二五”计划。由于历史上的种种原因，天保工程区森工企业存在较多的生活欠账，大量的棚户区环境卫生脏乱差，危房面积占总面积的50%以上。棚户区职工人均可支配收入不到当地平均数的一半。国家林业局按照中央统一部署，分年实施国有135个重点森工局、33个营林局以及国有林场的棚户区改造规划，按照政府补助以每户50平方米为标准核定，改造投入为中央补助1.5万元（300元/平方米），省级人民政府补助1万元（200元/平方米），企业补助2万元（400元/平方米），职工个人承担1万元（200元/平方米）。改造工程从2009年开始实施，已经有部分住房困难的职工高兴地搬进了新居。“十二五”期间，还将继续加强工程区棚户区建设，这项工程完成后，天保工程区可基本消除棚户区。

    3.关于扩大就业。

    随着东北、内蒙古国有林区继续调减木材产量，工程二期又将有一批国有职工需要转岗再就业。但工程二期没有沿用一期采用的国有职工一次性安置做法，而是在稳定原有就业岗位的基础上，采用扩大就业渠道，增加就业岗位的办法，保证工程区国有职工充分就业。具体包括工程一期原有的公益林建设和森林管护等原有岗位，再通过增加中幼林抚育、后备资源培育等新任务增加岗位。按照标准测算，长江上游、黄河上中游可以提供20.53万个就业岗位，不仅满足国有职工的就业，还可以为社会创造一定的就业机会。东北、内蒙古等重点国有林区可以提供44.32万个就业岗位，剩余的职工，可以通过木材生产、木材加工和人造板生产、多种经营生产等渠道妥善安排就业。

    改革发展方面

    1.关于政社性支出。

    天保工程二期政社性支出补助政策，充分考虑了企业承担的各种社会职能、实际经济困难、林区职工低工资等因素，在政策框架的制定上，一是提高了补助标准，二是扩大了补助范围。这种安排更切合企业的实际，更体现了以人为本的精神，还为企业分离社会职能创造了条件。

    教育、医疗卫生、政府3项经费补助政策是：

    补助人数：以2008年底教育、医疗卫生、政企合一机关事业等单位实有国有职工数量为依据，不包括离退休职工、混岗职工、临时工等。

    补助标准：工程一期的教育补助1.2?万元/人·年；长江上游和黄河上中游的卫生补助6000元/人·年，东北内蒙古等重点林区的卫生补助2500元/人·年。工程二期的教育补助提高到3万元/人·年；长江上游和黄河上中游、东北内蒙古等重点林区的卫生补助，分别提高到1.5万元/人·年和1万元/人·年。工程二期，政企合一的政府机关事业单位3万元/人·年。

    公检法司经费：国家已明确规定将林业公检法经费纳入各级财政预算，但为鼓励各地积极工作，继续按照一期补助标准1.5万元/人年进行安排。

    消防、环卫、社区管理等社会公益事业单位补助标准：一期工程虽然没有安排这些项目的补助资金，但国有林区在“大企业、小政府”以及地方财政困难的情况下，这些本应该属于政府承担的社会化职能，长期由企业负担。为推进这些公共服务化功能移交政府管理，中央财政按照2008年底人数和各省（区、市）年社平工资的80%测算了补助资金，中央财政补助的前提是移交地方政府管理。

    2.关于灵活就业的就业困难人员（包括一次性安置人员）政策。

    考虑到这部分生活就业非常困难，养老、就医问题十分突出，工程二期方案要求，地方人民政府按国家有关规定统筹解决这部分人员的社会保险补贴，对国有林业单位跨行政区域的，由所在地、市或县人民政府统筹解决。

    3.关于林区基础设施建设。

    工程二期方案要求，将林区道路、供水供电等公益事业，纳入各级政府经济和社会发展规划、相关行业规划。经过各方面的努力，林区基础设施建设滞后的问题将逐步得到解决。